Протягом останніх 10 років виникало кілька спроб запровадити професійне самоврядування для медичних працівників. У попередніх скликаннях парламенту на розгляд народних депутатів України неодноразово вносилися відповідні законопроєкти. Проте, дуже часто це питання ставало предметом політичної боротьби різних політичних сил. Тому, коли медичній спільноті запропонували черговий законопроєкт, вона не дуже повірила в його успішне прийняття і почала шукати «підводні камені».
Чи все ідеально в новому законі, які ризики в ньому приховані і чого чекати медичним працівникам у разі його прийняття – пояснює Ірина Сисоєнко, адвокат, засновник «Аналітико-правового центру Ірини Сисоєнко», Голова офісу реформ НАМНУ, Народний депутат України VIII скликання.
Для прийняття Закону виникли сприятливі умови
Ірина СИСОЄНКО, адвокат, засновник «Аналітико-правового центру Ірини Сисоєнко», Голова офісу реформ НАМНУ, Народний депутат України VIII скликанняЯкщо реально оцінити ситуацію, то саме зараз є найбільше шансів того, що закон буде прийнято. І в системі охорони здоров’я нарешті буде утверджено цивілізовані принципи самоврядної організації. По-перше, для успішного проходження законопроєкту «Про самоврядування медичних професій в Україні» від 03.07.2020 № 2445-д є понад 226 голосів партії влади. По-друге, на разі кардинально змінюється сама система охорони здоров’я, механізми її фінансування, організаційно-правова форма лікарень (на комунальні некомерційні підприємства). Тож, на часі прийняти Закон і делегувати певні функції МОЗ професійній медичній спільноті.
Як виглядатиме «архітектура» самоврядування?
У законопроєкті передбачено утворення органів професійного самоврядування у сфері охорони здоров’я у вигляді п’яти Палат (Палата сімейної медицини; Палата лікарів-спеціалістів; Палата стоматологів; Палата медичних спеціалістів; Фармацевтична палата), які за своїм юридичним статусом є самоврядними організаціями та юридичними особами публічного права. Також, у законопроєкті визначено системи таких органів та їх внутрішню організаційну структуру, повноваження, порядок та терміни формування. Тут же йдеться про умови входження (об’єднання) осіб до відповідних Палат. Слід зазначити, що членство в Палатах медичних та фармацевтичних працівників є обов’язковим.
Відсутність контролю за коштами створює корупційні ризики
Законопроєкт встановлює професійний збір з осіб, які увійдуть до складу Палат, у вигляді обов’язкового платежу. Ці надходження витрачатимуться для забезпечення діяльності Палат. Проте, в тексті законопроєкту не вказано, яким буде розмір професійного збору, що може створювати корупційні ризики.
Водночас, передбачається, що Палати можуть залучати кошти у вигляді добровільних цільових внесків. При цьому у законопроєкті відсутні чіткі критерії щодо залучення коштів, а також дієвого й прозорого контролю за їх розподілом, що також зумовлює певні корупційні ризики.
Доступ до медичної професії може ускладнитися
Проєкт Закону наділяє органи професійного самоврядування (Палати) низкою повноважень. Одним з них є допуск представників медичних професій до професійної діяльності в сфері охорони здоров’я (надання права на здійснення медичної діяльності), а також тимчасове призупинення та припинення такого права.
Це означає, що кожен медичний працівник повинен буде отримувати свідоцтво про право на здійснення медичної діяльності у відповідній Палаті й тільки за цієї умови зможе займатись медичною практикою. При цьому, у законопроєкті не пропонуються зміни щодо ліцензування медичної практики.
Я вважаю, що самоврядування медичних професій та індивідуальне ліцензування медичних працівників – взаємопов’язані процеси. Адже, у більшості розвинених країн всі медичні професії є регульованими, кожен лікар повинен підтвердити свою кваліфікацію, отримати медичну ліцензію на провадження професійної діяльності. Тому, її ліцензування для медичних і фармацевтичних працівників необхідно розглядати в контексті функціонування самоврядних організацій, маючи на увазі не провадження господарської діяльності, а отримання права на професійну діяльність як дозвільного типу правового регулювання. Проте, замість того, щоб взяти до уваги досвід інших країн в цьому питанні та імплементувати його в Україні, автори проєкту вводять на законодавчому рівні додатковий дозвільний документ. Це створить додаткові бюрократичні бар’єри у доступі до медичної професії.
До того ж, відповідно до запропонованих законопроєктом змін до ст. 36 Кодексу законів про працю України призупинення або тимчасове зупинення дії свідоцтва на право здійснення медичної або фармацевтичної діяльності буде підставою для припинення трудового договору.
Вплив самоврядування посилиться
Наступним повноваженням Палат визначено затвердження власних актів та ухвалення рішень, обов’язкових для виконання особами, на яких поширюється професійне самоврядування (етичні кодекси, правила та стандарти професійної діяльності тощо), а також здійснення контролю за їх виконанням.
Тобто, органи професійного самоврядування матимуть регуляторний вплив на здійснення медичної та фармацевтичної діяльності. Також, законопроєкт передбачає участь органів професійного самоврядування у формуванні та реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я (участь у розробці програми медичних гарантій, формуванні тарифів, розробці галузевих стандартів, навчальних програм); делегування своїх представників до комісій (у тому числі кадрових), комітетів, колегіальних, дорадчих чи інших допоміжних органів, що утворюються при органах державної влади та місцевого самоврядування.
За пошуки справедливості доведеться платити
Також, згідно з положеннями законопроєкту Палати отримають повноваження щодо притягнення осіб, на яких поширюється професійне самоврядування, до дисциплінарної (професійної) відповідальності. Передбачені й підстави для цього, види стягнень (попередження, призупинення чи позбавлення права займатися певним видом професійної діяльності), стадії й терміни дисциплінарного провадження, порядок розгляду дисциплінарних (професійних) справ та оскарження рішень за такими справами.
При цьому, хочу звернути увагу на те, що в законопроєкті міститься норма щодо стягнення збору з особи, права якої порушено діями або бездіяльністю представника медичних професій, за подання скарги до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії Палати. Розмір такого збору визначається положенням про згадану комісію, але не перевищує 10 % від розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на відповідний рік.
Крім того, за оскарження рішення колегії з розгляду скарг також встановлюється збір – у розмірі, що визначається тим же положенням, але не більшому, ніж 20 % від розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на відповідний рік.
Я вважаю ідею щодо запровадження плати за оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарних комісій Палат сумнівною – як з правової, так і з фінансової точки зору. Адже це буде додатковим фінансовим навантаженням для медичних працівників у пошуках справедливості.
Фінансування частини функцій держави перекладають на плечі лікарів
Поміж інших визначених законопроєктом повноважень органів професійного самоврядування – створення та ведення реєстрів суб’єктів професійної діяльності у сфері охорони здоров’я. А також забезпечення збору та узагальнення інформації щодо кількісного складу представників медичної професії, їх освітнього, професійного рівня, наукових досягнень.
Донедавна ці функції виконувало Державне підприємство «Реєстр медичних, фармацевтичних та науково-педагогічних працівників системи МОЗ України», яке фінансувалося за рахунок коштів Державного бюджету України. На сьогодні їх має виконувати новостворене Державне підприємство «Електронне здоров’я». Тобто, автори законопроєкту пропонують перекласти фінансування реалізації державних функцій на плечі медиків і фармацевтів, які й без того отримують найнижчі заробітні плати серед працівників соціальної сфери.
Замість захисту й підтримки – посилений контроль
Забезпечення рівня якості, своєчасності та повноти надання медичної допомоги представниками медичних професій також віднесено до повноважень професійного самоврядування. Тобто, автори законопроєкту пропонують посилити контрольні та адміністративні функції органів самоврядування. Тож вони більше стежитимуть за діяльністю представників медичних професій замість того, аби захищати права та інтереси медиків, як це відбувається у цивілізованих країнах.
Також законопроєкт передбачає, що органи професійного самоврядування мають займатися розробленням методичних та рекомендаційних матеріалів щодо відповідної медичної та фармацевтичної діяльності.
Хоча це – питання вищих медичних навчальних закладів післядипломної освіти та науково-дослідних інститутів, які мають відповідне бюджетне фінансування. Є питання й щодо забезпечення органами професійного самоврядування умов для безперервного професійного розвитку (БПР) медичних працівників, яке прописане в законопроєкті.
На жаль, створення таких умов обмежується затвердженням вимог, стандартів та критеріїв визнання щодо організаторів БПР, а також вимог до обсягів щорічної участі медиків у програмах безперервного професійного розвитку. При цьому, в законопроєкті не вказано, яку саме підтримку в БПР надаватиме Палата медичному працівнику.
Стандарти медичної допомоги мають залишитися обов’язковими для всіх
Законопроєктом пропонується внести зміни до ст. 14-1 Основ законодавства України про охорону здоров’я, якими виключається норма про те, що «додержання стандартів медичної допомоги (медичних стандартів), клінічних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення є обов’язковим для всіх закладів охорони здоров’я, а також для фізичних осіб – підприємців, що провадять господарську діяльність з медичної практики». Такий крок є необґрунтованим, адже саме медичні стандарти є гарантією якості та ефективності медичних послуг та лікарських засобів.
Підсумовуючи аналіз норм законопроєкту, зазначу, що вони здебільшого визначають занадто широкі повноваження Палат, що в подальшому надасть їм можливість на власний розсуд визначати вид і зміст управлінських рішень та може створити некеровані адміністративні процеси.
Також, у законопроєкті не визначений механізм контролю самих органів професійного самоврядування медичних професій, що в умовах нинішніх реалій загрожує створенням певних корупційних схем з боку очільників Палат.
Рівноправне партнерство самоврядування і держави має стати основою Закону
І на останок хочу зазначити, що на сьогодні майже у всіх розвинених країнах світу чільне місце в організації лікарської діяльності посідають національні медичні самоврядні організації, які несуть юридичну, фінансову, а також моральну відповідальність перед державою та суспільством за якість наданої медичної допомоги, рівень професійної підготовки медичних працівників, дотримання норм медичної етики та деонтології у медичній діяльності, тощо.
У переважній більшості країн світу організації професійного самоврядування у сфері охорони здоров’я поряд з уповноваженими державними органами здійснюють управління системою охорони здоров’я як рівноправні партнери.
Сподіваюся, що в Україні також будуть створені належні умови для формування професійного самоврядування медичних професій задля підвищення якості медичної допомоги, впевненості медичних працівників у завтрашньому дні, а також захисту прав пацієнтів та медичних працівників.
Тому зараз, коли готуються закони у сфері охорони здоров’я, як ніколи надважливою є співпраця юристів та лікарів. Юрист ніколи не заходить до операційної та не бере до рук скальпеля, тоді чому ж лікарі такі впевнені в тому, що можуть писати закони?!
Тільки спільні зусилля медиків та юристів стануть запорукою професійного та якісного закону в остаточній редакції!
